Spandimento dei fanghi di depurazione delle acque reflue in agricoltura

In Approfondimenti

Commento a Sentenza Corte Costituzionale n. 88/2020

a cura dell’Avv. Luca Di Procolo[1]

1. Abstract

La Corte Costituzionale, con la sentenza in esame, ha ritenuto fondata la questione di legittimità promossa dal Presidente del Consiglio dei Ministri avverso l’art. 5, della legge Regione Basilicata n. 4, del 2019 circa lo spandimento dei fanghi di depurazione delle acque reflue in agricoltura.

Il tema oggetto del presente lavoro riguarda una tematica divenuta, negli ultimi anni, di cogente attualità visti soprattutto i diversi risvolti nel settore agricolo. In particolare, quello dei fanghi derivanti dal trattamento dei reflui investe una duplice tematica: (i) da un lato, il recupero degli stessi al fine di ricavarne fertilizzanti ed ammendanti per il terreno, in un’ottica legata al principio di economia circolare, anch’esso sempre più attenzionato dalle istituzioni comunitarie e locali, (ii) dall’altro, la possibilità di essere utilizzati tal quali per lo spandimento in agricoltura.

Già a partire dal cd. “Decreto Ronchi” del 1997, la giurisprudenza amministrativa (di merito ma anche di legittimità) si è pronunciata a più riprese in argomento (ex multis
TAR Veneto n. 3963/2007; TAR Sardegna n. 562/2012; Consiglio di Stato, sez. IV, n. 2722).

Infine, a margine dell’analisi della sentenza del Giudice delle Leggi, sarà esposto il preminente ruolo della depurazione delle acque reflue ai fini di una (finalmente!) corretta applicazione dei principi dell’economia circolare.  

2. La vicenda esaminata dalla Corte Costituzionale

Con ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri n. 60 del 2019, il Governo lamentava l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, della legge regionale sopracitata, per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Costituzione. In particolare, la disposizione oggetto di censura, rubricata «Disposizioni sulla gestione dei fanghi di depurazione», al comma 1 prevede che «sul territorio della Regione Basilicata, nelle more di una revisione organica della normativa di settore, ai fini dell’utilizzo in agricoltura dei fanghi di cui all’art. 2 comma 1, lettera a) del D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 99 vigono i limiti dell’Allegato IB del predetto decreto nonché, per la concentrazione di idrocarburi e fenoli, i valori limite sanciti dalla Tabella 1, all. 5, Titolo V, parte IV del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152». Nel disciplinare l’utilizzo in agricoltura dei fanghi di depurazione delle acque reflue, la disposizione impugnata prevede il rispetto dei limiti di concentrazione dei metalli pesanti e degli altri parametri previsti dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 99 (Attuazione della direttiva 86/278/CEE concernente la protezione dell’ambiente, in particolare del suolo, nell’utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura) e, per la concentrazione degli idrocarburi e dei fenoli, impone il rispetto dei valori limite di concentrazione stabiliti nella Tabella 1 dell’Allegato 5 al Titolo V, Parte IV, del d.lgs. n. 152 del 2006.

Nel ricostruire il fatto storico la Consulta si sofferma in primo luogo sulla linea difensiva del Governo. In particolare, viene rilevato come lAvvocatura dello Stato abbia osservato che i valori tabellari sono finalizzati alle verifiche del suolo per la destinazione d’uso dei siti da bonificare e sono distinti in funzione dell’utilizzazione, ossia a seconda che si tratti di siti destinati a verde pubblico, privato e residenziale, ovvero a uso commerciale e industriale.  In buona sostanza, l’Avvocatura dello Stato ritiene che si tratterebbe di valori elaborati in relazione ad una diversa catalogazione di intervento e, pertanto, non apparrebbero applicabili allo smaltimento di rifiuti mediante spargimento in aree agricole. Viene inoltre rilevato che l’art. 41 del decreto legge n. 109 del 2018, per taluni elementi non previsti nel d.lgs. n. 99 del 1992, tra cui proprio gli idrocarburi, ha inserito un valore limite di 1000 mg/kg di “sostanza secca” (recte: “tal quale”), corrispondente a quanto indicato, in base alla normativa europea, quale limite estremo per la precisazione dei rifiuti pericolosi.

L’Avvocatura continua ancora sostenendo che nell’imporre il rispetto di limiti più restrittivi per gli idrocarburi e per i fenoli, la disposizione regionale censurata si porrebbe in contrasto con il parametro statale, costituito dall’art. 41, del d.l. n. 109 del 2018, che ha stabilito i valori limite da assumere per gli idrocarburi e per altri composti. Pertanto, ciò determinerebbe, inoltre, un aggravio sulla filiera gestionale del rifiuto, atteso l’obbligo di conferire in discarica, o presso gli impianti di incenerimento o coincenerimento, i fanghi di depurazione delle acque reflue, non recuperabili in agricoltura.

Per tali motivi, secondo l’Avvocatura di Stato, la disposizione eccederebbe la competenza regionale, poiché la disciplina della gestione dei rifiuti rientrerebbe nella materia «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», riservata alla competenza esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

In buona sostanza, con la censura in argomento la difesa statale sottolinea come “il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale debba intendersi riservato allo Stato, ferma restando la competenza delle Regioni in ordine alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali”.

In riferimento alla gestione del ciclo dei rifiuti e agli ambiti materiali ad essa connessi, viene citata la giurisprudenza costituzionale, secondo cui la disciplina statale “costituisce, anche in attuazione degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e si impone sull’intero territorio nazionale, come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per evitare che esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino[2]”.

Costituitasi in giudizio, la Regione Basilicata ha chiesto che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge regionale n. 4 del 2019 fosse dichiarata inammissibile o comunque infondata.

A supporto della propria tesi, la regione lucana, dopo avere richiamato i principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale in riferimento alla «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», sottolineava come il carattere trasversale della materia, e la sua capacità di estendersi anche nell’ambito delle competenze riconosciute alle Regioni, facesse salva la facoltà di queste ultime di adottare, nell’esercizio delle proprie attribuzioni legislative, norme di tutela più elevata.

In definitiva, pur riconoscendo il potere statale di individuare gli standard minimi di tutela in maniera omogenea su tutto il territorio nazionale, la Regione Basilicata rivendicava  il potere regionale di introdurre livelli di tutela più elevati, in conformità al principio di precauzione e ai più stringenti valori soglia indicati dalla normativa europea recepita dal d.lgs. n. 152 del 2006, motivo per il quale riteneva infondato il ricorso del Governo.

3. La decisione della Corte Costituzionale

Il Giudice delle leggi, investito del caso, nel ritenere fondata la questione, ha preliminarmente verificato la qualificazione prevista dall’art. 127 del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo la quale «i fanghi derivanti dal trattamento delle acque reflue sono sottoposti alla disciplina dei rifiuti, ove applicabile»”. Sul punto Essa, riprendendo un orientamento tutto sommato pacifico sul tema,  ritiene che la disciplina della gestione dei rifiuti debba essere rapportata alla «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», materia naturalmente trasversale, idonea perciò a incidere sulle competenze regionali (ex plurimis, sentenze n. 289 e n. 142 del 2019, n. 215, n. 151 e n. 150 del 2018, n. 101 del 2016, n. 180, n. 149 e n. 58 del 2015, n. 67 del 2014, n. 285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33 del 2011, n. 314, n. 61 e n. 10 del 2009).

È altresì costante l’affermazione secondo la quale, in materia ambientale, il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale è riservato allo Stato, ferma restando la competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali (ex plurimis, sentenze n. 129 del 2019, n. 215, n. 151 e n. 150 del 2018, n. 85 del 2017, n. 180, n. 149 e n. 58 del 2015, n. 67 del 2014, n. 314, n. 249, n. 225 e n. 164 del 2009, n. 437 e n. 62 del 2008, n. 378 del 2007 e n. 536 del 2002).

Quanto a tali interventi, la collocazione della materia «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» tra quelle di esclusiva competenza statale non provoca che la disciplina statale vincoli in ogni caso l’autonomia delle Regioni, poiché il carattere trasversale della materia, e quindi la sua potenzialità di estendersi anche nell’ambito delle competenze regionali, mantiene salva la facoltà delle Regioni di adottare, nell’esercizio delle loro competenze legislative, norme di tutela più elevate (ex plurimis, sentenze n. 7 del 2019, n. 215 del 2018, n. 77 del 2017, n. 58 del 2015, n. 278 del 2012, n. 30 del 2009, n. 104 del 2008, n. 246 del 2006 e n. 407 del 2002).

Chiarito che la competenza in maniera di gestione dei rifiuti rientra nelle competenze esclusive dello Stato, la Corte entra nel pieno della vicenda oggetto di scontro tra Stato e Regione Basilicata circa l’utilizzo agronomico dei fanghi di depurazione sostenendo che “nel disciplinare l’utilizzo agronomico dei fanghi di depurazione, la disposizione regionale impugnata dispiega i suoi effetti anche in materia di agricoltura, definita dalla giurisprudenza costituzionale come ambito materiale in cui è individuabile un “nocciolo duro”, assegnato alla competenza residuale regionale, che «ha a che fare con la produzione di vegetali ed animali destinati all’alimentazione» (sentenze n. 250 del 2009, n. 116 del 2006, n. 282 e n. 12 del 2004).

Nel proseguire la propria deduzione la Suprema Corte continua sostenendo che il contenuto precettivo della disposizione regionale impugnata impone il rispetto di criteri diversi e più restrittivi, quanto alla concentrazione di idrocarburi, di quelli stabiliti dall’art. 41 del d.l. n. 109 del 2018,  pertanto, bisogna verificare se, nel richiamare i valori tabellari di cui al d.lgs. n. 152 del 2006, la Regione Basilicata abbia disciplinato l’utilizzo in agricoltura dei fanghi di depurazione, da un lato, pervenendo a un più elevato livello di tutela ambientale, dall’altro rimanendo nel “nocciolo duro” della propria competenza in materia di agricoltura, giacché quel più elevato livello concorre anche a migliorare la produzione agricola destinata all’alimentazione.

“Alla luce dei principi sopra richiamati, l’esito di tale verifica si rivela negativo. Va infatti riconosciuto che la competenza a stabilire i valori limite delle sostanze presenti nei fanghi di depurazione ai fini del loro utilizzo agronomico non può che spettare allo Stato, per insuperabili esigenze di uniformità sul territorio nazionale, sottese all’esercizio della competenza esclusiva di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Appare evidente come le esigenze di uniformità non discendono soltanto dalla necessità di applicare metodiche di valutazione e standard qualitativi che siano omogenei e comparabili su tutto il territorio nazionale, ma, non di meno, dal carattere integrato, anche a livello internazionale, del complessivo sistema di gestione e smaltimento dei rifiuti, al servizio di interessi di rilievo ultraregionale”.

In buona sostanza nella esegesi della Corte, la regione lucana, stabilendo limiti (per la presenza di idrocarburi) più stringenti rispetto al testo unico ambientale tali da incidere anche (rectius “in particolar modo”) sulla disciplina di gestione e smaltimento dei rifiuti, ha sconfinato la competenza propria, finendo per operare in una materia di competenza esclusiva dello Stato.

A questo punto la Consulta non termina il proprio ragionamento ed, anzi, con estrema accuratezza, per motivare in maniera definita la propria decisione specifica inoltre che nonostante l’utilizzo dei fanghi di depurazione delle acque reflue in agricoltura deve essere tarato per contentare i fabbisogni nutritivi delle colture agrarie, avendo cura degli eventuali effetti correttivi di talune matrici ed evitando l’accumulo di elementi e sostanze tossiche e pericolose nel terreno, tuttavia, “la disposizione regionale impugnata, che si fa interprete di questa legittima esigenza, concretizza una visione frammentaria del sistema integrato di gestione dei fanghi di depurazione.”

La limitazione al relativo utilizzo, derivante dall’applicazione dei più restrittivi criteri regionali, è infatti suscettibile di incidere sul complessivo sistema nazionale di gestione dei fanghi di depurazione, sull’adempimento degli obblighi di riduzione del conferimento in discarica di tutti i rifiuti recuperabili e riciclabili (art. 1, punto 4), lettera c), della direttiva 2018/850/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2018, che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti), nonché sulla cessazione della qualità di rifiuto (end of waste) che, in base alla normativa europea, spetta agli Stati membri decidere (art. 6 della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive).

A bene vedere, infatti, le restrizioni introdotte dalla Regione con la disposizione oggetto del presente contributo comportano l’incremento della quantità di rifiuti, destinato a ripercuotersi sul complessivo sistema di gestione, recupero e smaltimento. Le medesime limitazioni regionali finiscono per gravare sulla complessiva capacità degli impianti di depurazione e trattamento, sui corpi idrici ai quali afferiscono le acque reflue dopo il trattamento, sui flussi interni e transfrontalieri di rifiuti destinati allo smaltimento.”

In buona sostanza pur condividendo “le finalità” dell’iniziativa legislativa della regione lucana, la Corte, nel ricostruire la disciplina comunitaria e nazionale evidenzia come la normativa oggetto del presente commento risulti illegittima dal momento che finisce per gravare sul sistema di gestione, recupero e smaltimento dei rifiuti, materia quest’ultima che interessa oltre ogni ragionevole dubbio alla competenza esclusiva statale.

La Suprema Corte conclude la pronuncia indicando alla Regione Basilicata i presupposti per evitare, in futuro, contenzioso costituzionale ed esercitare correttamente le proprie competenze amministrative e legislative sostenendo infine che “Il punto di equilibrio fra la legittima esigenza regionale e le richiamate ragioni di uniformità non può realizzarsi attraverso l’interferenza della Regione nella competenza statale in materia di disciplina della gestione dei rifiuti. La Regione deve attenersi all’esercizio della propria competenza a tutela della qualità delle produzioni agricole. Tale competenza ben le potrebbe consentire, in primo luogo, l’adozione di limiti e condizioni nell’utilizzazione in agricoltura dei diversi tipi di fanghi, avuto riguardo alle concrete caratteristiche dei suoli, con riferimento in particolare alla loro vulnerabilità, nonché ai tipi di colture praticate. Inoltre, fermo restando il rispetto dei valori limite stabiliti dalla normativa statale, l’intervento delle Regioni potrebbe anche tradursi nel miglioramento della qualità dei fanghi prodotti sul loro territorio nell’ambito del servizio idrico integrato.

4. Considerazioni conclusive

Alla luce della pronuncia della Corte che qui si passa in rassegna è interessante constatare come si stia consolidando sempre più nella Giurisprudenza costituzionale l’orientamento secondo cui la gestione e lo smaltimento dei rifiuti sia una materia di competenza esclusiva statale. In più occasioni il Giudice delle Leggi ha affermato, infatti, che “la disciplina dei rifiuti va ricondotta alla «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», materia naturalmente trasversale, idonea perciò a incidere sulle competenze regionali[3], lasciando pochi dubbi sul punto.

Quello che, tuttavia, maggiormente interessa è l’orientamento della Corte circa l’utilizzo (e la relativa disciplina) dei fanghi di depurazione in agricoltura in una più ampia ottica di “economia circolare”.

Appare utile ricordare in questa sede come la vexata questio sia esplosa, invero, solo recentemente ed a seguito della sentenza n. 27958 della Corte di Cassazione penale[4], Sez. III, del 6 giugno 2017 circa la disciplina di fanghi della regione toscana contaminati da idrocarburi. La Suprema Corte investita della questione rilevava che “…ferme le disposizioni del D.Lgs 99/1992, i fanghi sono assoggettati alla disciplina dei rifiuti, va interpretato nel senso che la regolamentazione dei fanghi di depurazione non è dettata da un apparato normativo autosufficiente confinato all’interno del D.Lgs 99/1992 ma il regime giuridico, dal quale è tratta la completa disciplina della materia, deve essere integrato dalla normativa generale sui rifiuti, in quanto soltanto attraverso l’applicazione del testo unico ambientale e delle altre norme generali sui rifiuti, per le parti non espressamente disciplinate D.Lgs 99/1992, è possibile assicurare la tutela ambientale che il sistema, nel suo complesso, esige, in applicazione del principio generale dettato dal D.Lgs 152/2006 per cui l’attività di trattamento dei rifiuti deve comunque avvenire senza pericolo per la salute dell’uomo e dell’ambiente, fatte salve, ma in sintonia con tale ultima finalità, espresse deroghe rientranti nell’esclusiva competenza del legislatore statale”. In buona sostanza il Giudice delle leggi ha confermato un orientamento diffuso tra gli “addetti ai lavori”, ovverosia la mancanza, nel nostro ordimento, di disposizioni idonee all’effettiva applicazione di quell’economia circolare di cui tanto si sente parlare oggi.

5. Il ruolo della depurazione nell’economia circolare

Non essendoci una definizione pacifica di “economia circolare” possiamo sicuramente sostenere che essa sia un nuovo modello di produzione e consumo che implica condivisione, riutilizzo, riparazione, ricondizionamento e riciclo dei materiali e prodotti esistenti il più a lungo possibile. In questo modo si dilata il ciclo di vita dei prodotti, contribuendo a ridurre i rifiuti al minimo. Una volta che il prodotto ha terminato la sua funzione, i materiali di cui è composto vengono infatti reintrodotti, laddove possibile, nel ciclo economico. Così si possono continuamente riutilizzare all’interno del ciclo produttivo generando ulteriore valore.

Con riferimento al tema oggetto del presento contributo, sotto il profilo di “riutilizzo e riciclo” dei materiali, quello del “nuovo” utilizzo dei fanghi da depurazione è uno dei settori chiave per arrivare all’effettivo compimento dell’economia circolare in tale settore. Per realizzare ciò, tuttavia, è necessario una presa di coscienza piena del problema da parte del legislatore ed il coinvolgimento ampio degli stakeholder.    

Tale schema, compreso molto prima dalla Suprema Corte che dal Legislatore, ha portato la prima a sostenere che “Se i fanghi per le loro caratteristiche non risultano ammissibili per l’impiego in agricoltura perché, in larga misura, derivano, come nel caso di specie, da attività produttive che generano scarti liquidi di natura industriale, il fango di depurazione non può essere impiegato “tal quale” ma deve essere sottoposto, rispettate tutte le altre condizioni, a uno specifico ciclo di trattamento che ne renda compatibile l’impiego con la destinazione finale, dovendo essere ricondotto alle stesse caratteristiche di un fango derivante da scarichi civili e quindi depurato di tutte quelle componenti di contaminazione tipicamente di origine industriale. L’uso agronomico presuppone infatti che il fango sia ricondotto al rispetto dei limiti previsti per le matrici ambientali a cui dovrà essere assimilato e quindi anche quelli previsti dalla Tab. 1, colonna A dell’allegato 5, al titolo V, parte IV, D.Lgs 152/2006, salvo siano espressamente previsti, esclusivamente in forza di legge dello Stato, parametri diversi, siano essi più o meno rigorosi, nelle tabelle allegate alla normativa di dettaglio, D.Lgs 99/1992, relativa allo spandimento dei fanghi.”

Da ciò è desumibile come la Giurisprudenza ammetta (dietro il rispetto dei limiti e delle indicazioni scientifiche di settore) il riutilizzo di una materia secondaria anticipando, ancora una volta, la scelta del legislatore che, ad oggi, ancora non ha pienamente disciplinato la materia, lasciando a singoli decreti del “nuovo” Ministero per la Transizione Ecologica (MiTE) la gestione della materia.

La “depurazione” è una species del più ampio genus del Servizio Idrico Integrato e la corretta gestione del primo semplificherebbe la piena attuazione del secondo nel nostro Paese.  


[1] L’Avv. Luca Di Procolo svolge attività di consulenza legale per la SOGESID Spa ed il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare nell’ambito del progetto CReIAMO PA

[2] Corte Costituzionale sentenza n. 58 del 2015

[3] Tra le più recenti si segnalano le sentenze n. 231, n. 142, n. 129 e n. 28 del 2019

[4] La sentenza oggetto del presente commento appare, difatti, una delle prima pronunce della Corte Costituzionale sul tema dei fanghi di depurazione e sul relativo utilizzo nella filiera agro alimentare.

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