Responsabilità civile dei magistrati e competenza territoriale

In Approfondimenti, Diritto Civile
magistrati intoccabili
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 Cassazione civile, Sezioni Unite, sentenza n.14842 del 7 giugno 2018 [Leggi provvedimento]
Redatto dal dott. Valerio Bottiglieri

La Suprema Corte di Cassazione, con sentenza a Sezioni Unite del 7 giugno 2018 n. 14842, affronta e risolve l’interessante questione della competenza territoriale nei casi di responsabilità civile del magistrato.

Il ricorrente agiva innanzi al Tribunale di Roma convenendo in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, come previsto espressamente dall’art. 4 co. 1 l. n. 117 del 1988.

La pretesa aveva ad oggetto il risarcimento danni per il comportamento doloso e/o colposo di alcuni magistrati del Tribunale e Corte d’Appello di Cagliari nonché della Corte di Cassazione.

La controparte, costituitasi in giudizio, eccepiva, in via preliminare, l’incompetenza per territorio del Tribunale di Roma e chiedeva il rigetto nel merito della domanda.

Il Tribunale di Roma accoglieva l’eccezione e indicava la competenza del Tribunale di Perugia.

Tale decisione, resa con ordinanza del 2 febbraio 2017 e impugnata con regolamento di competenza, nonostante un’articolata motivazione, è ritenuta dalla Corte di Cassazione, ricca di “evidenti distorsioni” e, pertanto, cassata.

Confermata quindi la competenza del Tribunale di Roma, inizialmente adito, la Corte di Cassazione enuncia il seguente principio di diritto:

nei giudizi di responsabilità civile promossi contro lo Stato, ai sensi della l. n. 117 del 1988 quando più giudici, di merito e di legittimità, cooperino a fatti dolosi o colposi anche diversi nell’ambito della stessa vicenda giudiziaria, la causa è necessariamente unitaria e la competenza per territorio deve essere attribuita per tutti in base al criterio di cui all’art. 11 c.p.p., richiamato dall’art. 4, comma 1, l. cit.; qualora, invece, tale giudizio abbia ad oggetto solo i comportamenti, atti o provvedimenti dei magistrati della Corte di cassazione, non applicandosi in tal caso lo spostamento di competenza previsto dal citato art. 11 c.p.p., la competenza per territorio è attribuita secondo la regola del “forum commissi delicti”, sicché spetta in ogni caso al Tribunale di Roma, ai sensi dell’art. 25 c.p.c., quale foro del luogo in cui è sorta l’obbligazione”.

Prima di chiarire il percorso ermeneutico tracciato dalla Suprema Corte, va ricordato che la peculiarità della vicenda in esame nasce dal fatto che i soggetti coinvolti dall’azione di responsabilità civile sono anche magistrati di legittimità.

Nel caso in cui fossero stati coinvolti esclusivamente magistrati di merito, invece, nessun dubbio sussisterebbe nell’applicare la regola dell’art. 11 c.p.p. (richiamato dall’art. 4 co 1 della l. n. 117 del 1988) che, allo scopo di assicurare la totale indipendenza del giudice e la serenità del giudizio, ispirandosi al principio “nemo iudex in causa propria”, deroga agli ordinari criteri di individuazione della competenza per territorio e riconosce quella del giudice che abbia sede nel capoluogo del distretto di Corte di Appello determinato dalla legge.[1]

Detto ciò la Cassazione si chiede se sia possibile estendere la regola appena richiamata anche ai procedimenti che coinvolgono magistrati di legittimità.

Il Tribunale di Roma, nel negare la propria competenza e nell’indicare il Tribunale di Perugia, rispondeva in modo affermativo citando, nello specifico, alcuni precedenti giurisprudenziali tra i quali le ordinanze n. 8997/2012 e 668/2013 della Corte di Cassazione.

Tali pronunce, per l’individuazione del giudice competente per territorio, hanno riconosciuto che il criterio di cui all’art. 11 c.p.p. opera nei confronti di tutti i magistrati, compresi quelli delle istituzioni di vertice «non ostandovi, sul piano lessicale, il termine “distretto”, adoperato nell’art. 4…».

Secondo la Suprema Corte anche rispetto ai magistrati che non hanno un distretto di appartenenza, è possibile individuare la diversa sede ex art. 11 c.p.p., «al fine di assicurare che i giudici competenti a decidere sulla responsabilità non siano prossimi ai giudici cui la responsabilità è ascritta».

Riconosceva, pertanto, per tutti i magistrati coinvolti nella vicenda, il trasferimento della competenza al Tribunale di Perugia, ritenendo che far giudicare le condotte del distretto di Cagliari dai colleghi di Roma, non avrebbe trovato alcuna giustificazione valida.

La Cassazione, tuttavia, nella sentenza in oggetto, non condivide tali argomentazioni.

Innanzitutto ritiene poco conveniente portare un contenzioso notevole all’attenzione dell’ufficio di Perugia dalle dimensioni sicuramente inferiori rispetto a quello di Roma.

In seconda analisi, segnala il rischio di giustificare la prassi di trasferire a Perugia le cause di responsabilità civile dei magistrati di legittimità provenienti da tutta Italia.

Al di là di queste motivazioni, l’argomentazione principale avanzata dalla Suprema Corte, si fonda sul richiamo al precedente giurisprudenziale, fatto dallo stesso Tribunale di Roma, dell’ordinanza n. 6307 del 2010 resa a SSUU (avente ad oggetto una questione legata all’applicazione della l. Pinto sul danno da irragionevole durata del processo l. del 24 marzo 2001 n. 89).[2]

In tale occasione, la Corte aveva esteso il criterio dell’art. 11 c.p.p. anche a giudici non ordinari, riferendo il termine “distretto” anche a realtà territoriali diverse.

Secondo la Corte di Cassazione, nel caso di specie, invece, l’estensione non potrebbe valere anche per un ufficio di portata nazionale come la Corte di Cassazione, risolvendosi in un’interpretazione analogica vietata per la natura eccezionale della norma derogata.[3] [4]

Con l’espressione “distretto”, quindi, la l. n. 117 del 1988, infatti, non allude alla mera collocazione territoriale dell’ufficio, ma allo svolgimento delle funzioni giurisdizionali per cui il magistrato responsabile deve essere incardinato in uno degli uffici giudiziari componenti il distretto di Corte d’Appello, cosa che non avviene per i membri della Corte di Cassazione.

La Cassazione, come ufficio a rilevanza nazionale, non può avere alcun collegamento con un distretto di Corte d’Appello e la circostanza che operi a Roma nasce dalla sua natura di organo supremo di giustizia che «assicura l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, l’unità del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni».

La sua collocazione è quindi frutto del ruolo di capitale d’Italia che spetta alla città di Roma.[5]

Alla luce di queste premesse, la Cassazione fa capire che in caso di responsabilità di magistrati di legittimità si esclude l’applicazione dell’art. 11 c.p.p. in favore dell’art. 25 c.p.c. sul foro della pubblica amministrazione.

Tale norma esprime il trattamento di favore riconosciuto alla pubblica amministrazione allo scopo di assicurare una più agevole difesa in giudizio e un consequenziale risparmio di spesa allo Stato.

Le conclusioni raggiunte richiedono, tuttavia, una riflessione se si considera che, come precisato in premessa, nella vicenda oggetto di analisi, sono sottoposte al giudizio i comportamenti dolosi e/o colposi anche di magistrati di merito.

Ecco perché la Suprema Corte ritiene preliminare valutare se riconoscere una trattazione unitaria del procedimento.

Immaginare una trattazione separata garantirebbe, senza dubbio, una più agevole soluzione della vicenda, consentendo l’individuazione della competenza per territorio in luoghi diversi secondo la natura del soggetto interessato.

Tale ipotesi è, tuttavia, ritenuta inaccettabile.

In primo luogo, il frazionamento del giudizio di responsabilità è contrario ai principi di economia processuale, costringendo la parte che si ritiene danneggiata a promuovere due diversi giudizi in due sedi diverse, con un inevitabile aggravio di spese.

In secondo luogo, una simile scelta porta con sé l’inevitabile rischio di un contrasto di giudicati.

In terzo luogo, dall’art. 2 della l. n. 117 del 1988 emerge che non è prevista un’azione diretta contro il magistrato, dovendo essere convenuto in giudizio lo Stato, e per esso il Presidente del Consiglio dei ministri, salvo il successivo esercizio dell’azione di rivalsa nei confronti del magistrato dopo che si sia concluso il giudizio risarcitorio (artt. 7 e 8).

Ove il giudizio risarcitorio sia promosso in relazione all’operato di più magistrati nella stessa vicenda giudiziaria, il convenuto è comunque solamente uno, cioè il Presidente del Consiglio dei ministri.

La Corte ritiene che non solo sia unico l’“eventus damni”, ma anche il fatto costitutivo rappresentato dalle distinte condotte dei magistrati che convergono tutte ad integrare un’unica fattispecie illecita della quale lo Stato risponde secondo lo schema disciplinato dall’art. 28 Cost.

Ne consegue che «la domanda di risarcimento dei danni proposta nei confronti dello Stato in relazione all’attività giurisdizionale, dolosa o gravemente colposa, svolta da più magistrati in diversi gradi dello stesso giudizio ha carattere unitario e non può scindersi in una pluralità di azioni ciascuna delle quali fondata sulla specifica attività svolta nel corso del giudizio».[6]

Scegliere il foro inderogabile dell’art. 25 c.p.c. significherebbe affidarsi ad un istituto di valenza generale che investe tutte le ipotesi in cui sia parte un’amministrazione dello Stato.[7] Il criterio di cui all’art. 4 co 1 della l. n. 117 del 1988, che richiama a sua volta l’art. 11 c.p.p., è, invece, specifico e dettato proprio per le cause di responsabilità civile dei magistrati.

In tali occasioni è evidente che il legislatore ha sentito la peculiare esigenza di separare la sede, dove il magistrato sotto processo ha svolto o svolge le sue funzioni, e il luogo in cui i colleghi saranno chiamati a giudicarlo.[8]

Lo scopo della norma è, infatti, quello di «evitare ogni rischio di incidenza sulla serenità del giudice, conseguente alla preesistenza di rapporti personali con il magistrato interessato alla causa» e bilanciare i due interessi costituzionalmente garantiti dell’imparzialità-terzietà del giudice e dell’effettività di tutela giurisdizionale.[9]

La Corte sottolinea, inoltre, che dalla lettera dell’art. 4 co 1 l. n. 117 del 1988 è esclusa ogni possibilità di scelta della competenza del giudice attraverso le regole ordinarie degli artt. 18, 19 e 20 c.p.c. che restano, quindi, soluzioni alternative.

In definitiva, ove il giudizio di responsabilità abbia ad oggetto una medesima vicenda e coinvolga l’operato di giudici di merito e di giudici di legittimità, lo spostamento di competenza di cui alla l. n. 117 del 1988, art. 4, co 1, si può quindi applicare, in via eccezionale, anche ai giudici di legittimità perché si tratta, come detto, di una competenza unica, inderogabile e tale da non consentire al danneggiato alcuna facoltà di scelta.

Va, invece, esclusa l’operatività del “forum destinatae solutionis” previsto dall’art. 25 c.p.c. che, nella fattispecie in esame, opera in un modo che la Cassazione definisce “limitato”, dovendosi comunque assumere come riferimento esclusivo la centralità luogo di commissione dell’illecito.

_________

[1] La legge, in particolare, riconosce un importante ruolo al Tribunale di Perugia ritenendolo competente per tutti i procedimenti che riguardano magistrati romani.

[2] https://www.miolegale.it/sentenze/cassazione-civile-sezioni-unite-6307-2010/.

[3] Art. 14 disp. pre-leggi.

[4] Cassazione civile 6 aprile 1996 n. 3243, 15 aprile 2005 n. 7922 riguardo a giudizi di responsabilità civile di magistrati di legittimità c.f.r. in Cassazione penale 23 luglio 2009 n. 30760.

[5] Come previsto dal R.D. 30 gennaio 1941 n. 12 art. 65 co 2.

[6] In tal modo si era pronunciata anche Cassazione ordinanza 22 maggio 2004, n. 9880.

[7] La Corte giudica questa norma espressione di un “criterio mobile”, nel momento in cui per la presenza in causa di un’amministrazione statale sposta la competenza per territorio nella sede distrettuale, pur seguendo sempre, a monte, i normali criteri di individuazione della competenza.

[8] Non è un caso la previsione dello schermo in giudizio della figura del Presidente del Consiglio dei ministri.

[9] Sul punto si veda anche Corte Cost. n. 147 del 2004.

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