LEGGE PINTO: al vaglio della Consulta le condizioni di proponibilità della domanda di equa riparazione

In Diritto Civile
Cassazione civile, sezione seconda, sentenza n. 26221 del 03/11/2017 [Leggi provvedimento]
Redatto dalla Dott.ssa Sabrina Mazzocca

La Corte di Cassazione ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 54, comma 2, D.L. n. 112/08, convertito con modificazioni in legge n. 133/08, come modificato dall’art. 3, comma 23, dell’allegato 4 al d.lgs. n. 104/10 e dall’art. 1, comma 3, lettera a), numero 6), del d.lgs. correttivo n. 195/11, con riferimento all’art. 117, comma 1, Cost. e ai parametri interposti degli artt. 6, par. 1, 13 e 46 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

La normativa richiamata ha inciso, più e più volte, sulle condizioni di proponibilità della domanda di equa riparazione prevista dalla legge Pinto (legge 24 marzo 2001, n.89) in ambito amministrativo.

La questione, solo in apparenza complessa, può essere così schematizzata:

  • nel 2008 il legislatore richiede che sia stata presentata, nel giudizio in cui si assume essersi verificata la violazione della legge Pinto, un’istanza di prelievo ai sensi del secondo comma dell’ 51 R.G. n. 262/1907;
  • successivamente, nel 2010, interviene nuovamente, stabilendo che l’istanza prevista dal regio decreto del 1907 sia sostituita con l’istanza di prelievo di cui all’ art.81 c.p.a. (norma attinente la perenzione);
  • infine, ha previsto la sostituzione dell’ art.81 con la domanda di prelievo ai sensi dell’art. 71 comma 2 del codice del processo amministrativo (norma che disciplina l’istanza di fissazione dell’udienza).

In base al principio tempus regit actum, poiché la domanda – proposta nel 2014 – attiene un processo pendente dal settembre 2010, la normativa applicabile è quella stabilita dal decreto legge del 2008 e, per tale motivo, risulta necessaria la proposizione di un’istanza di prelievo ai sensi del secondo comma dell’art. 51 R.G. n. 262/1907.

L’orientamento tradizionale della giurisprudenza ha sempre evidenziato le differenze sussistenti tra l’istanza di prelievo disciplinata dal regio decreto e l’istanza di fissazione dell’udienza, come precedentemente regolata dalla L. n. 1034/1971.

In particolare, mentre la prima è volta ad accelerare il processo, manifestando il persistente interesse del ricorrente alla definizione dello stesso, la seconda, al contrario, è volta semplicemente ad evitare la perenzione del giudizio.

Nel caso di specie, ed è questo che fa sorgere il dubbio circa la legittimità costituzionale della ricostruzione, pur essendo mancata l’istanza di prelievo, è stata presentata una nuova istanza di discussione al fine di manifestare l’interesse alla definizione del ricorso, così come previsto dalla disciplina transitoria prevista dall’art. 1, primo comma, dell’allegato 3 al c.p.a.

Nonostante l’istanza di prelievo si basi sul presupposto che la costituzione del ricorrente si sia perfezionata, pur in presenza dell’onere imposto dalla disciplina transitoria del codice del processo amministrativo, si ritiene improcedibile la domanda di equa riparazione ex legge Pinto sulla base dell’impossibilità di ritenere un altro atto fungibile rispetto all’istanza di prelievo.

A fronte di una simile situazione, la Cassazione, tuttavia, non manca di evidenziare lo sfavore con cui la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo guarda le discipline che, imponendo una serie di obblighi formali, recano un vulnus all’irrinunciabile principio di effettività della tutela.

Difatti, già in passato, la Corte EDU ha evidenziato che l’istanza di prelievo non è in grado di accelerare la definizione della causa ma, ciò nonostante, la mancata presentazione impedisce al ricorrente di ottenere una riparazione adeguata e sufficiente. Di conseguenza, la procedura prevista dall’art. 54 comma 2 del decreto legge n. 112 del 2008 non può essere considerata un rimedio effettivo ai sensi dell’art. 13 della Convenzione.

Alla luce di tali coordinate ermeneutiche delineate dalla Corte di Strasburgo, la Corte di Cassazione tenta di operare un’interpretazione convenzionalmente orientata ma, preso atto dell’impossibilità di una simile operazione, invoca l’intervento della Corte Costituzionale.

Si sottolinea, infatti, la diversità dell’istanza di prelievo a seconda che la si osservi dalla prospettiva amministrativa piuttosto che da quella della legge Pinto.

L’istanza di prelievo prevista dal regio decreto del 1097 è uno strumento per segnalare l’urgenza della decisione; l’istanza di prelievo nell’ambito dell’equa riparazione, al contrario, è volta a segnalare al giudice il perdurante interesse alla definizione del giudizio, dal momento che, specialmente in tale ambito, possono verificarsi delle sopravvenienze (basti pensare all’autotutela o alle sanatorie) che possono incidere sullo stesso interesse al ricorso.

Ciò posto, si evidenzia che la funzione dell’istanza di prelievo, proponibile anche quando   sono stati già superati i termini, sarebbe quella di prenotare gli effetti della domanda di riparazione per l’irragionevole durata del processo, diversamente da quanto riscontrabile in ambito sovranazionale.

Secondo l’orientamento consolidato della Corte EDU, invece, i rimedi previsti dal legislatore devono intervenire in una fase fisiologica, evitando una violazione dell’art. 6 CEDU. (sentenza Olivieri c/ Italia).

La Cassazione ritiene dunque che la previsione legislativa, che subordina il diritto all’equa riparazione ad un adempimento meramente formale – e che smarrisce la sua originaria funzione -,  non è compatibile con gli standards europei.
Preso atto dell’impossibilità di operare un’interpretazione convenzionalmente orientata della norma, a meno che non si decida di procedere ad una disapplicazione sostanziale, l’unica strada percorribile è sollevare la questione di legittimità costituzionale.

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