Il Procedimento di approvazione dei regolamenti governativi e ministeriali. Tra i principali nodi critici e le ipotetiche linee di intervento

In Approfondimenti
Redatto dal dott. Luca Di Procolo

I Regolamenti governativi così come anche i regolamenti ministeriali rientrano nel vasto “campo da gioco” delle fonti del diritto. In particolare, entrambe appartengono alla sotto categoria delle fonti secondarie.

Queste fonti secondarie sono dotate di una forza giuridica attiva e passiva minore di quella della legge e degli atti aventi forza di legge. Sono, infatti, fonti gerarchicamente subordinate alle fonti primarie e trovano il loro fondamento nella legge ordinaria. Ciò vuol dire che se le fonti primarie possono essere previste solo dalla Costituzione o dalle leggi costituzionali, le fonti secondarie invece, nel rispetto del principio di legalità, devono essere disciplinate da una legge ordinaria che attribuisca all’organo competente il potere di esaminarle[1].

La disciplina di riferimento per il procedimento di approvazione dei regolamenti di cui sopra è affidata all’articolo 17, della legge 23 agosto 1988, n. 400. I commi uno e due della presente legge sono dedicati al procedimento relativo ai regolamenti governativi (che possono essere: di esecuzione, di attuazione/integrazione, indipendenti e di organizzazione[2]), con la particolare previsione al comma secondo dei cd. regolamenti di “delegificazione”[3]. I successivi commi tre e quattro invece, sono dedicati al procedimento relativo ai regolamenti ministeriali.

Dalla lettura del combinato disposto dei due commi è possibile evincere quanto sia complessa la disciplina di approvazione e quanto tale complessità influisca sui tempi di conclusione del procedimento di adozione dell’atto. L’articolo 17, comma 2 della l. n. 400/88 prevede un procedimento molto complesso, che comporta la deliberazione del Consiglio di ministri, il parere del Consiglio di stato e il parere delle Commissioni parlamentari, quest’ultimo previsto in via generale a seguito delle modifiche apportate con la l. n. 69/09.

I tempi e la complessità del procedimento, oltre a rappresentare a parere di chi scrive un primo elemento di criticità, aiutano a comprendere perché le materie delegificate tendano spesso a subire incursioni da parte di fonti di rango primario ed in particolare da parte di decreti-legge[4]. Al contrario del regolamento di delegificazione, per la cui emanazione occorrono diversi mesi, il decreto-legge è lo strumento normativo più rapido ed efficace: è sufficiente una delibera del Consiglio dei Ministri (e la firma del capo dello Stato) per renderlo immediatamente efficace con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e, da quando la Corte costituzionale ha sostanzialmente bloccato il fenomeno della reiterazione (con la nota sentenza n. 360 del 1996), “responsabilizza” il Parlamento, che è messo di fronte alla scelta di convertirlo o meno.

La proliferazione di decreti di natura non regolamentare nasce, probabilmente, come diretta conseguenza dell’entrata in vigore della riforma del Titolo V della Costituzione, per “aggirare” il disposto dell’articolo 117, sesto comma: di fronte al divieto di emanare regolamenti nella materie di competenza legislativa concorrente, lo Stato risponde o innalzando la fonte (e quindi intervenendo con fonti primarie su ambiti materiali che si dovrebbero disciplinare con fonti secondarie) o, più spesso, “abbassandola” (di qui i decreti non regolamentari).

Da un semplice escamotage per “aggirare” la norma costituzionale è derivata in tempi rapidi una prassi di grande successo, visto che il decreto di natura non regolamentare risponde indubbiamente a criteri di economia procedurale.

Il ricorso, non recessivo, a tali atti, in sostituzione di quello ai regolamenti, impone ai fini propri di questo breve lavoro, di valutare la loro conformità ai limiti che l’ordinamento giuridico pone alla produzione normativa secondaria in generale.

Il tentativo della legge n. 400 del 1988 di porre fine al pluralismo disordinato nella produzione normativa secondaria attraverso l’imposizione di una forma tipica ai regolamenti ha già da tempo manifestato i suoi limiti. In riferimento all’art. 17 della legge, la dottrina ha parlato infatti di “fragilità”[5], proprio al fine di sottolineare la bontà dell’intento (razionalizzazione nel panorama delle fonti secondarie), ma al contempo l’inidoneità della disposizione (suscettibilità, in quanto fonte primaria, a essere derogata o modificata dal legislatore successivo).

Dall’entrata in vigore della legge 400 del 1988 ad oggi, la dottrina ha registrato un atteggiamento di “ribellione”, una ribellione divenuta via via più sfacciata. Si tratta del fenomeno, ormai noto, della “fuga dal regolamento” o, come è stato ancor più chiaramente definito, della fuga dell’esecutivo dal regolamento[6], per intendere una fuga del potere esecutivo dalla “forma” regolamento, ma non dalla produzione normativa secondaria.

Due sono i vizi con i quali la dottrina censura siffatta prassi: la violazione dell’art. 17 della legge n. 400 del 1988, e quindi la sottrazione dell’atto al regime giuridico previsto per le fonti regolamentari; e la violazione dell’art. 117, comma 6, cost., così come introdotto dalla l. cost. n. 3 del 2001, ossia l’elusione del riparto di competenza del potere regolamentare.

Una “truffa delle etichette”[7] che le disposizioni, legislativa e costituzionale, miravano a evitare: la prima, imponendo forme procedurali tipiche del regolamento e, argomentando a contrario, fornendo in negativo le caratteristiche proprie degli atti non regolamentari; la seconda, ribadendo, pur attraverso una redistribuzione della potestà regolamentare tra i diversi livelli territoriali, la natura della legge come norma di riconoscimento della potestà regolamentare e, quindi, la consueta relazione tra le fonti in termini di sovra e sotto-ordinazione.

Il ricorso ai decreti di natura non regolamentare, invece, evidenzia due considerazioni: la prima, di carattere particolare, che gli obiettivi che le disposizioni miravano a perseguire non sono stati raggiunti; la seconda, di natura più generale, che sembra doversi constatare una dubbia capacità del legislatore (ordinario ma anche costituzionale) di dettare norme sulla produzione idonee a vincolare se stesso, nella sua attività futura[8].

___________________

[1] Sul punto: www.federalismi.it/fontisecondarie

[2] 1. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro novanta giorni dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare:

  1. a) l’esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari;
  2. b) l’attuazione e l’integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale;
  3. c) le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge;
  4. d) l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge;
  5. e) l’organizzazione del lavoro ed i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti in base agli accordi sindacali.

[3] 2. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari.

[4] VALERIO DI PORTO: Delegificazione e decreti di natura non regolamentare nell’esperienza del Comitato per la

Legislazione. In “FUGA DALLA LEGGE? Seminari sulla qualità della legislazione”

[5] G. TARLI BARBIERI, Regolamenti governativi e ministeriali, in S. MANGIAMELI (a cura di), Diritto

costituzionale, Milano.

[6] L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna.

[7] F. MODUGNO – A. CELOTTO, Un «non regolamento» statale nelle competenze concorrenti, in

Quaderni costituzionali.

[8] N. LUPO, Dalla legge al regolamento. Lo sviluppo della potestà normativa del governo nella

disciplina delle pubbliche amministrazioni, Bologna.

Print Friendly, PDF & Email

You may also read!

Il ruolo dell’Avvocato nella società e nella Costituzione

IL RUOLO DELL’AVVOCATO NELLA SOCIETA’ E NELLA COSTITUZIONE Larino, 26 settembre 2018 – ore 15,30 Palazzo Ducale, Sala Freda

Read More...

SOCIETARIO: Aumento di capitale in criptovalute

Redatto dall’Avv. Franco Pizzabiocca In considerazione della funzione storica primaria del capitale sociale in chiave di garanzia nei confronti

Read More...

Breaking News: a Milano il Tribunale dei brevetti

«Se la Brexit farà il suo corso, non ha senso che una delle tre sedi principali del tribunale unificato

Read More...

Leave a reply:

Your email address will not be published.

Mobile Sliding Menu