End of Waste: può un “rifiuto” cessare di essere tale?

In Approfondimenti, Diritto amministrativo
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 Redatto dal dott. Luca Di Procolo

L’argomento oggetto dell’approfondimento odierno sembra essere ritornato “alla luce della ribalta”, anche a causa dei recenti fatti di cronaca che hanno coinvolto la SMA, società della Regione Campania le cui attività sono finalizzate al risanamento ambientale, al monitoraggio del territorio, al riassetto idrogeologico, alla prevenzione e mitigazione dei rischi naturali ed antropici, all’accrescimento del pregio ambientale, al potenziamento dell’azione di bonifica dei siti inquinati sul territorio regionale.

  1. Premessa

Il concetto di End of Waste nasce per rispondere dall’esigenza del legislatore di trovare un equilibrio tra la protezione dell’ambiente e il recupero dei materiali di scarto in modo tale da renderne possibile il reinserimento nel ciclo produttivo. Questo concetto è, inoltre, alla base anche di un’altra pratica virtuosa come quella dell’economia circolare[1].

Mentre in passato la tendenza del legislatore comunitario (e di riflesso di quello nazionale) era quella di ampliare il più possibile la nozione di rifiuto ricomprendendo in essa praticamente ogni tipo di fattispecie, progressivamente si è fatta strada la tendenza opposta che ha portato, da una parte, ad escludere dal novero dei rifiuti, a particolari condizioni, varie sostanze ed oggetti (i cd. sottoprodotti) e, dall’altra, a far uscire dal novero dei rifiuti sostanze che in precedenza erano state qualificate come tali.

  1. Aspetti normativi

Per avere un quadro normativo completo e definito sulla materia in esame è necessario partire dalla direttiva 2008/98/CE il cui fine è precisamente evidenziato nel “considerando” 28 della stessa: “La presente direttiva dovrebbe aiutare l’Unione europea ad avvicinarsi a una “società del riciclaggio”, cercando di evitare la produzione di rifiuti e di utilizzare i rifiuti come risorse”.

Particolare interesse destano gli articoli 3, 5 e 6 della direttiva, dai quali sono ricavabili le nozioni di “rifiuto” e di “sottoprodotto” e i requisiti che permettono ad un rifiuto di perdere detta qualità per configurarsi come una cd. materia prima secondaria.

La direttiva ha quindi “codificato” la nozione di materia prima secondaria rielaborando i concetti già espressi dalla normativa e dalla giurisprudenza comunitaria al fine di creare una definizione unitaria che venga applicata uniformemente in tutti gli Stati membri.

La direttiva 2008/98/CE è stata recepita, nel nostro ordinamento, con D.lgs. n.205/2010 che, a sua volta, ha modificato il D.lgs. n.152/2006, abrogando l’articolo 181-bis e introducendo l’articolo 184-ter “cessazione della qualifica di rifiuto” che ha ripreso in modo preciso i contenuti della direttiva di cui sopra richiamando, da un lato, un concetto di recupero da intendersi in senso ampio e, dall’altro, una nozione di “criteri specifici” che dovrà essere adottata alle stesse condizioni previste dal legislatore europeo (le lettere a), b), c) e d) di cui al c. 1 dell’art. 184 ter sono la trasposizione delle lettere a), b), c) e d) del c. 1 dell’art. 6 della direttiva).

Inoltre, anche il legislatore italiano, così come quello comunitario, ha rinviato ad una successiva disciplina la definizione dei sopra detti criteri specifici sulla base dei quali si potrà decidere se un determinato materiale ha cessato di essere rifiuto. Criteri che verranno stabiliti in sede comunitaria o, nel caso di inerzia degli organi comunitari, da decreti ministeriali interni. In ogni caso, nelle more dell’adozione di detta regolamentazione, si applicheranno in via transitoria i decreti di cui al comma 3 dell’art. 184 ter.

In definitiva, sono individuate tre modalità di definizione dei criteri di end of waste, gerarchicamente ordinate.

I criteri di cui ai regolamenti europei prevalgono, nell’ambito del loro rispettivo campo di applicazione, sui criteri definiti con i decreti ministeriali, laddove abbiano ad oggetto le stesse tipologie di rifiuti.

A loro volta, i criteri definiti con decreti ministeriali prevalgono sui criteri che le Regioni definiscono in fase di autorizzazione ordinaria di impianti di recupero di rifiuti, sempre che i rispettivi decreti ministeriali abbiano ad oggetto le medesime tipologie di rifiuti.

“In via residuale, le Regioni, possono, in sede di rilascio dell’autorizzazione prevista agli articoli 208-209-211 del D.lgs. 152/2006, e quindi anche in regime di autorizzazione integrata ambientale (Aia)[2], definire criteri di end of Waste previo riscontro della sussistenza delle condizioni indicate dal comma 1 dell’articolo 184-ter, rispetto a rifiuti che non sono stati oggetto di regolamentazione dei sopracitati regolamenti comunitari o decreti ministeriali”[3].

Quanto appena evidenziato è stato confermato anche da una recente sentenza del TAR Veneto Sez.III del 28 dicembre 2016, n. 1422 il quale afferma che “Le Regioni possono definire criteri “EoW” (End of Waste) in sede di rilascio delle autorizzazioni di cui agli artt. 208, 209 e 211, citati, “sempre che, per la stessa tipologia di rifiuto, tali criteri non siano stati definiti con regolamento comunitario o con un decreto ministeriale emanato ai sensi del comma 2, dell’ articolo 184-ter“.

  1. Definizioni

  • “Sottoprodotto

Una sostanza od oggetto derivante da un processo di produzione il cui scopo primario non è la produzione di tale articolo può non essere considerato rifiuto bensì sottoprodotto soltanto se sono soddisfatte le seguenti condizioni:

  1. a) la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;
  2. b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;
  3. c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
  4. d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.
  • End of Waste

Un rifiuto cessa di essere tale, quando è stato sottoposto a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, e soddisfi i criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni:

  1. a) la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzato per scopi specifici;
  2. b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;
  3. c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti;
  4. d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.

La differenza sostanziale tra le due categorie è che l’End of Waste presuppone sia la presenza di un rifiuto, sia l’effettuazione di una operazione di recupero.

Nel nostro ordinamento la disciplina dei “Sottoprodotto” e dell’End of Waste è ricavabile dagli articoli 184-bis e 184-ter del D.lgs. 152/2006.

Conclusioni

È opinione piuttosto pacifica che l’End of Waste costituisca il fulcro su cui poggia il decollo di un’economia autenticamente “circolare”, nel rispetto della gerarchia dei rifiuti, e del resto predicata insistentemente a parole sia dal legislatore europeo, che da quello nazionale. Il motivo di ciò risiede nel fatto che i rifiuti che rientrano nel concetto di EoW, unitamente a quello di “sottoprodotto” (alle condizioni degli articolo 184-bis e 184-ter del D.Lgs n. 152/2006, devono essere considerati ex tunc come non rifiuti, “e perciò fin dall’origine (almeno in gran parte) esentati, nelle articolate fasi della loro gestione, dai rigori e dai vincoli previsti dalla disciplina sui rifiuti”[4]

____________________________

[1] Su quest’ultima, anche per l’estrema importanza in tema di sviluppo sostenibile, si rimanda ad un successivo articolo di apprfondimento.

[2] Molto interessante sempre in tema di AIA e di End of Waste è la sentenza 26 ottobre 2016, Sez. III, n. 1958 TAR Lombardia

[3] Vedi nota MATTM 1 luglio 2006, n. 10045

[4] A. Muratori: Ambiente e sviluppo, anno 2016,numero 12,pagina 791

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