E’ legittima la richiesta di contributo dei Consorzi di bonifica?

In Diritto amministrativo

E’ legittima la richiesta di contributo dei Consorzi di bonifica?

Premessa

Una domanda piuttosto semplice non sempre prevede una risposta che lo sia altrettanto. Rientra pienamente nella fattispecie testé menzionata la richiesta di contributo dei Consorzi Generali di Bonifica.

Il presente lavoro ha come scopo, in via preliminare, quello di inquadrare giuridicamente i Consorzi e, successivamente, provare a rispondere alla domanda nel titolo.

Per provare a fare ciò si partirà dall’analisi della disciplina giuridica dei Consorzi i quali trovano il loro fondamento giuridico nel Regio Decreto n. 215 del 1933 e, successivamente alla riforma del titolo V della Costituzione, nelle disposizioni regionali relativamente competenti.

Una volta analizzata la disciplina giuridica si approfondiranno gli elementi caratterizzanti dei tributi dei Consorzi di Bonifica e la relativa natura giuridica di questi ultimi.

Una volta completato il quadro sostanziale ci si soffermerà rapidamente sui principali aspetti processuali. In particolare, si analizzerà la possibilità per coloro che in maniera illegittima sono chiamati a contribuire di proporre un’azione collettiva. 

1. I Consorzi di Bonifica: cosa sono e la relativa disciplina

Il contributo per i Consorzi di Bonifica ha un’origine singolare: trova il suo fondamento giuridico nel Titolo V del Regio Decreto n. 215, del 1933  e, successivamente, nel codice civile nella sezione III (articoli da 857 a 865) del capo II e del titolo II del libro terzo.

La loro natura è quella di persone giuridiche pubbliche che non hanno, per oggetto esclusivo o principale, l’esercizio di attività commerciale.

I Consorzi di Bonifica sono, pertanto, enti pubblici economici a carattere associativo, disciplinati da specifiche normative nazionali e regionali.

Per legge sono formati dai “consorziati”, cioè tutte le persone fisiche e giuridiche che, su una determinata area, posseggono beni immobili che traggono un beneficio dalle attività svolte dal Consorzio.

Nello specifico, sotto il profilo civilistico, l’articolo 857 c.c, definendone le finalità, stabilisce che “per il conseguimento di fini igienici, demografici, economici o di altri fini sociali possono essere dichiarati soggetti a bonifica i terreni che si trovano in un comprensorio, in cui sono laghi, stagni, paludi e terre paludose, ovvero costituito da terreni montani dissestati nei riguardi idrogeologici e forestali, o da terreni estensivamente coltivati per gravi cause d’ordine fisico o sociale, i quali siano suscettibili di una radicale trasformazione dell’ordinamento produttivo”.

Ancora, secondo l’articolo 860 c.c., “i proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per l’esecuzione, la manutenzione e l’esercizio delle opere in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica.

Ai fini del presente lavoro è utile citare anche gli articoli 862 e 863 c.c. secondo cui le esigenze di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica possono essere soddisfatte attraverso l’istituzione di consorzi tra i proprietari interessati. Inoltre, a tali soggetti giuridici possono essere affidate le attività di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle altre opere di interesse comune a più fondi o di interesse particolare a uno di essi. Infatti, è possibile che nelle forme stabilite per i Consorzi di Bonifica possano essere costituiti anche consorzi per l’esecuzione, la manutenzione e l’esercizio di opere di miglioramento fondiario comuni a più fondi e indipendenti da un piano generale di bonifica.

Infine, in applicazione dell’articolo 864 c.c., i contributi dei proprietari nella spesa di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica e di miglioramento fondiario sono esigibili con le norme e i privilegi stabiliti per l’imposta fondiaria.

Quanto appena evidenziato è confermato anche dalla giurisprudenza della Cassazione che con la sentenza n. 60 del 1980 ha esplicitamente affermato che l’articolo 59 del r.d. n. 215 del 1933, che conferisce ai Consorzi di Bonifica il potere di imporre contributi ai proprietari consorziati per le loro finalità istituzionali (quindi non solo per le spese attinenti alle opere di bonifica, ma anche per quelle necessarie al loro funzionamento quali enti preposti alle opere medesime), non introduce deroghe ai principi fissati in tema di contribuzione consortile dagli articoli n. 10 e 11 dello stesso r.d. n. 215 del 1933, nonché dall’art. 860 del codice civile. Da ciò è agevole dedurre che l’imposizione di contribuzione da parte dei Consorzi nei confronti dei cittadini resta subordinata al presupposto che gli immobili di quei proprietari, oltre a trovarsi nel comprensorio consortile, risultino effettivi beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica già completati.

È possibile, pertanto, cominciare a fugare qualche dubbio. Qualora, il proprietario dell’immobile non si trovi nel comprensorio consortile ovvero non risulti effettivamente beneficiario dell’intervento di bonifica, non è tenuto al pagamento del contributo di bonifica.

La risposta a questo problema implica, tuttavia, una nuova questione da risolvere: a quale autorità rivolgersi in caso di contestazione del tributo?

2. Elementi caratterizzanti

La risoluzione al quesito posto impone di approfondire almeno due profili: gli  elementi che caratterizzano il consorzio di bonifica e la natura giuridica del tributo stesso. Sotto il primo profilo va evidenziato che gli elementi necessari per l’imposizione del tributo sono: il perimetro di contribuenza, il piano di classifica ed il piano di riparto.

Per quanto riguarda il perimetro di contribuenza il RD n. 215 del 1933 prevede che esso sia adottato con atto normativo[1] dall’autorità competente. Il Perimetro, può, ma non deve necessariamente, coincidere con tutto il territorio all’interno del quale il Consorzio di Bonifica presta la propria attività.

Passando all’analisi del piano di classifica, esso costituisce una tabella millesimale

di contribuzione (per intenderci, molto simile ai millesimi di proprietà esistenti in un

condominio) con cui vengono ripartite le spese sostenute dal consorzio per i lavori di bonifica.

È poi opportuno considerare che “i millesimi di ripartizione sono costituiti da «indici di contribuenza», ottenuti dal prodotto di «indici idraulici» mediante algoritmi, tenendo conto di zone di natura omogenea per caratteristiche idrauliche del territorio e moltiplicando il reddito dominicale o la rendita catastale a seconda della natura del bene, se trattasi di bene con destinazione agricola o che esorbita da questa[2]”.

Il piano di riparto rappresenta, invece, la ripartizione economica, effettuata sulla base del piano di classifica, dei costi sostenuti (o programmati), delle opere di bonifica effettuate in ciascun anno dal Consorzio di Bonifica.

Analizzati brevemente gli elementi caratterizzanti, si può, pertanto, desumere che assume un’importanza fondamentale l’elemento del beneficio legato alla bonifica esercitata dal consorzio: esso deve essere diretto e specifico, conseguito o conseguibile a causa della bonifica, poiché deve tradursi in una qualità del fondo. Essenzialmente, l’imposizione di contribuzione resta subordinata al presupposto che gli immobili dei proprietari, oltre a trovarsi nel perimetro consortile, risultino effettivi beneficiari dei vantaggi derivanti da lavori di bonifica già completati.

Inoltre, il beneficio che deriva dalla bonifica non è provato dalla semplice inclusione del bene nel territorio ove opera il Consorzio, perché non inerisce al territorio nel suo complesso, ma all’effettiva utilità conseguita dal bene individuale di cui si tratta. Per questo motivo i contributi imposti non possono gravare indistintamente su tutti gli immobili esistenti nel comprensorio di bonifica in base ad una presunzione di vantaggio generale ed indiretto, principio quest’ultimo confermato dalla Cassazione con la sentenza n. 2825 del 2012 secondo cui “i proprietari degli immobili siti nel comprensorio concorrono alle spese relative alle opere consortili solo se i beni di loro proprietà traggano beneficio dalle opere suddette e in proporzione alla misura di tale beneficio”.

In sintesi, secondo giurisprudenza maggioritaria bisogna rigettare la posizione per la quale il dovere di contribuzione sia configurabile laddove vi sia la sola ricomprensione del cespite nell’area del comprensorio in virtù dei vantaggi che potrebbero derivare dalle opere di bonifica e indipendentemente da una relazione diretta con la zona interessata dalla bonifica stessa, giacché è necessaria, come sopra sottolineato, la sussistenza di un beneficio diretto e specifico conseguito o conseguibile a causa della bonifica. È essenziale, dunque, l’individuazione caso per caso delle «caratteristiche del beneficio».

3. Natura Giuridica dei Tributi in questione

L’altro aspetto da prendere in esame nella ricerca di una soluzione al problema posto è quello della natura giuridica di detto tributo. La fattispecie della richiesta di pagamento del consorzio corrisponde, almeno nei suoi tratti essenziali, alla nozione tradizionale di contributo o tributo speciale, definito dalla dottrina come  “la prestazione pecuniaria obbligatoria dovuta da coloro che, trovandosi in una determinata situazione, traggono giovamento da una certa attività dell’ente, il quale – nel soddisfare un pubblico bisogno e nel provvedere all’interesse generale di tutti i cittadini – non apporta soltanto un beneficio all’intera collettività, ma arreca, per necessità di cose, una particolare utilità anche ai singoli che, rispetto alla soddisfazione del bisogno, si trovano in una condizione peculiare e vedono accresciuto il valore dei propri beni”.

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In buona sostanza, dato che l’intervento dell’opera di bonifica giova in maniera diretta ai singoli proprietari appare opportuno che una parte della spesa sia sopportata da essi in proporzione allo speciale vantaggio che ne traggono.

Da quanto appena segnalato, potrebbe apparire scontata la giurisdizione esclusiva delle commissioni tributarie circa i tributi in oggetto. In realtà non è così. Mentre spetta al giudice tributario conoscere delle cause promosse per contestare il potere impositivo dei Consorzi di Bonifica[3] – essendo in tale ipotesi la domanda diretta a tutelare il diritto soggettivo a non essere obbligato a prestazioni patrimoniali all’infuori dei casi contemplati dalla legge – “rientrano nella competenza del giudice amministrativo le controversie sugli errori o abusi commessi in sede di redazione del piano di classifica dei beni, o quelle sul quantum dei contributi, in relazione ai criteri di ripartizione delle spese consortili, secondo i vantaggi ricevuti da ciascun fondo, vertendosi in tema di conflitti inerenti a valutazioni discrezionali dell’amministrazione, cui si correlano posizioni di interesse legittimo”[4].

4. Elementi Processuali

Ultimo profilo di interesse circa i Consorzi di Bonifica riguarda i principali elementi processuali relativi al tributo richiesto dai Consorzi di Bonifica.

Preliminarmente appare necessario individuare quali sono i soggetti legittimati a contestare (l’an ed il quantum[5]) il tributo consortile. Soggetti legittimati sono coloro i quali possiedono un fondo che rientra nell’ambito di contribuenza del Consorzio. Ciò che potrebbe risultare interessante è, invero, la possibilità per questa pluralità di soggetti di servirsi del ricorso collettivo (più soggetti impugnano un unico atto dando luogo ad una causa unica ed inscindibile) o del ricorso cumulativo (in questo caso è il singolo contribuente che ricorre contro più atti relativi a diversi periodi di imposta).

In definitiva, volendo tirare le somme, possiamo affermare che per la sua valenza polifunzionale la bonifica è riconducibile alla legislazione concorrente: la programmazione, la gestione e l’esecuzione  delle opere di bonifica saranno quindi riservate alle regioni, mentre la tutela dell’ambiente sarà prerogativa statale (questo ai sensi dell’articolo 117 della Cost.).


[1] Con il passaggio delle funzioni in materia di Consorzi di bonifica dallo Stato alle Regioni tale atto normativo coincide con la legge regionale. 

[2] Diritto e pratica tributaria, Riviste di Giurisprudenza, pag 337

[3] Si segnala che in base all’art. 12, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 che ha sostituito l’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 31 dicembre 1992 riguardante l’oggetto della giurisdizione tributaria, deve ritenersi che la norma assegna alla giurisdizione tributaria tutte le controversie “aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie» compresi quelli degli enti locali”.

[4] Elia Alessio, Diritto e pratica tributaria, Riviste di Giurisprudenza, pag 330.

[5] Con riferimento al quantum della contribuzione, sempre la Suprema Corte, ha precisato che esso debba essere proporzionato al grado del beneficio conseguito (o conseguibile) per effetto dell’opera del Consorzio.

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