Approfondimento: Vincolatività ed efficacia degli atti UE

In Approfondimenti, Internazionale
Redatto dal dott. Gabriele Marasco

Le norme dell’Unione Europea, o più precisamente gli atti giuridici (come definiti dal TFUE), si distinguono in due macro categorie: atti vincolanti e non vincolanti.

Tipicamente sono vincolanti i regolamenti, le direttive e le decisioni, mentre sono non vincolanti le raccomandazioni e i pareri.

Che un atto sia vincolante significa che i soggetti (o il soggetto), destinatari dello stesso, hanno l’obbligo di rispettare ed eseguire il contenuto dell’atto in questione. Naturalmente, l’ordinamento europeo conosce una serie di meccanismi di controllo e di sanzioni nel caso in cui uno Stato membro (o in casi particolari un privato) trasgredisca le imposizioni della norma.

Classificato l’atto come vincolante, l’interprete deve porsi una domanda ulteriore: ci troviamo in presenza di un atto ad efficacia diretta o indiretta (rectius : mediata)?

Una distinzione preliminare è la seguente: i regolamenti e le decisioni hanno una efficacia diretta (sono, si dice, self executing), mentre le direttive hanno una efficacia solo mediata. Ciò vuol dire che, mentre nel primo caso l’operatore giuridico dello Stato membro – dal momento della entrata in vigore della norma – è tenuto ad applicarla, nel secondo si rende necessario un intervento del legislatore interno volto a creare un atto avente forza di legge (o eventualmente a modificare/abrogare una norma già esistente) per “introdurre” la direttiva nell’ordinamento nazionale. Questo perché la direttiva obbliga lo Stato membro al raggiungimento di un risultato, lasciando libera scelta nella adozione dei mezzi per il raggiungimento dell’obiettivo fissato.

Da questa prima summa divisio, e dalla descrizione delle modalità di efficacia delle direttive, discende per l’interprete una  questione piuttosto spinosa, attinente essenzialmente le conseguenze che discendono dalla mancata adozione da parte dello Stato membro dell’atto mediato e, conseguenzialmente, la possibilità o meno per il cittadino dello Stato membro  di poter far valere in un giudizio una direttiva a sé favorevole ma non ancora trasposta dallo Stato nel cui territorio si incardina il processo.

La giurisprudenza della CGUE  è ormai consolidata su questo punto ritenendo che la direttiva sia invocabile anche nello Stato membro che non l’abbia ancora “trasposta” qualora ricorrono i seguenti 2 requisiti:

  1. Il maturarsi della scadenza del termine per lo Stato membro entro il quale bisognava  procedere all’adozione adozione dell’atto interno di adozione ovvero qualora,  in caso di tempestiva adozione dell’atto, la direttiva non sia stata correttamente eseguita
  2. la direttiva possiede i requisiti generali dell’efficacia diretta (abbia, cioè, un contenuto sufficientemente preciso e incondizionato).

In via eccezionale la direttiva ha una efficacia diretta verticale e unidirezionale: può essere direttamente invocata solo nei rapporti tra privato e Stato (efficacia diretta verticale) e da parte dei privati nei confronti dello Stato (efficacia diretta unidirezionale), questo perché, chiaramente, lo Stato non può avvantaggiarsi dal proprio inadempimento. È importante sottolineare che la CGUE ha stabilito, nel cd. caso Costanzo, che per “Stato” si intende tanto l’ente statale quanto gli enti locali (regioni, province, comuni) e, nel cd.caso Marshall, che l’efficacia diretta verticale possa essere invocata dai privati tanto che lo Stato operi iure gestionis quanto iure privatorum.

Qualora invece la direttiva non trasposta sia sprovvista dei requisiti generali dell’efficacia diretta, è comunque possibile ottenere un risarcimento del danno per l’inadempimento da parte dello Stato (sentenza Francovich Bonifaci).

La risposta alla domanda precedente, se cioè fosse possibile invocare a proprio favore l’efficacia di una direttiva non trasposta, è, limitatamente ai casi appena visti, positiva.

Tuttavia, la realtà multiforme delle relazioni sociali (e in particolar modo commerciali) ci pone davanti a casi limite,  nei quali la problematica si arricchisce ulteriormente, ponendo la necessità di chiedersi se sia possibile  ovvero mai ed in nessun caso invocare l’efficacia diretta orizzontale di una direttiva non trasposta nell’ambito di rapporti inter privatos?

Già nella sentenza “Faccini Dori”, la CGUE aveva cominciato a prendere una posizione importante in tal senso, laddove riconosceva, infatti, in capo al giudice l’obbligo di interpretare le norme vigenti alla luce della direttiva non trasposta.

In alcuni casi, l’efficacia diretta verticale comporta degli effetti orizzontali cd indiretti o triangolari: per esempio, in materia di contratti pubblici, i privati, la cui offerta sarebbe stata accettata in virtù della normativa nazionale,  si vedono invece pregiudicati dall’applicazione di una direttiva non trasposta, in favore dei soggetti la cui offerta rispetta i requisiti della direttiva medesima.

Inoltre, un altra ipotesi di efficacia diretta orizzontale è quella che afferisce il cd effetto di esclusione: la giurisprudenza della CGUE riconosce la legittimità che nei rapporti tra privati, ferma restando la impossibilità di pretendere direttamente il riconoscimento di un diritto derivante dalla direttiva, sia invece possibile invocare una disposizione di una direttiva non trasposta al fine di escludere la applicazione di norme o atti nazionali incompatibili con essa.

Appare evidente che la distinzione tra atti ad efficacia diretta ed indiretta non è assolutamente rigida. Come detto all’inizio, in ogni caso regolamenti e decisioni devono essere immediatamente eseguiti, da un giudice interno, da una PA, nei rapporti tra privati. Il discorso sulla direttiva è più articolato: potremmo dire che gode di una efficacia tendenzialmente indiretta, poiché, alle condizioni succitate, può essere invocata dai privati nei confronti dello Stato inadempiente e, addirittura, è in grado di produrre dei limitati effetti anche nei rapporti tra privati.

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